对轨道综合开发土地作价出资工作的几点思考

轨道综合开发土地作价出资（以下简称轨道作价出资），是目前"轨道+物业"开发模式中获取土地的主要方式之一，指政府将城市轨道交通站场、出入口、车辆段等轨道设施及其周边的土地，以作价出资方式供应给轨道建设投资主体，由其按照"多式衔接、立体开发、功能融合节约集约"的原则进行土地综合开发。这种土地供应模式是现有法律框架下的制度创新，没有现成的经验做法可供参考。开展轨道作价出资工作时，建议就其中涉及的几个问题予以关注和探索：

一、轨道作价出资的主体对象，应为轨道建设投资主体

由于轨道交通的投资、建设，周边区位的交通可达性大大地提升，轨道场站周边的房价将产生更高的区位溢价，土地增值收益也将提高。根据"谁修路、谁开发、谁投资、谁受益"的原则，该部分的土地增值收益应由轨道建设投资主体分享，由该主体对轨道站场周边土地进行综合开发。同时，由于城市发展的需求，对轨道线路、轨道建设的要求也激增。但因轨道建设投资大、回收慢、客运公益属性化、收入难以支撑正常运营和发展等特性的制约，单纯由政府财政投资的模式已经难以为续，急需引进企业等社会资本进行投资。根据国家新预算法及2014年国发【2014】43号及国发【2014】45号等政策文件的规定，明确地方国有融资平台举借的债务依法不属于政府债务，必须由债务人自行偿还，地方政府不承担偿还责任。因此2015年以后轨道建设项目融资为轨道建设投资主体的自主经营行为，不能再直接向政府申请拨付资金解决。因此，为解决融资还债问题及弥补轨道运营的巨大亏损，应将增值的部分土地作价出资注入轨道建设投资主体。

值得注意的是，在市场经济环境下，市场投资主体已经多元化、形式多样化。对于投资主体的定义应包括但不限于企业本身，还应包括其直属企业、全资子公司等主体。

二、轨道作价出资的客体土地地块应为"净地"

国土资源部国土资发〔2007〕236号文件规定："成片开发建设的土地应统一规划，统一进行基础设施建设，按'净地'分块供应"。轨道作价出资的土地地块，除了传统意义上"完成三通一平"的"净地"要求以外，还应符合以下要求：一是权属应清晰、范围应明确，应完成农用地转用报批、征地拆迁补偿到位、原土地使用权收回且不存在争议纠纷、抵押查封等情况；二是地面、地上、地下的建构筑物应全部拆除或迁移到位，土地平整、建筑垃圾清运完毕；三是地块项目的规划设计条件应明确，特别是对于容积率、绿地率、限高、日照影响因素等应给予确定的指标，如涉及拆迁、回迁、安置或限价房等的也应列明。简而言之，轨道作价出资的地块情况应是能够不受影响地开发建设的土地。

三、轨道作价出资的地价评估应公平公正

轨道综合开发的实质是轨道建设投资主体通过合理分享应得的土地增值收益，来补偿巨大的轨道交通建设与运营成本，从而促进轨道交通建设与运营的可持续发展，也提高土地节约集约利用，带动城市和经济的发展。要正确地确定其土地增值收益、确定土地作价出资金额，需要合理、公平、公正地进行作价出资的土地评估。一是土地评估时，应公开、透明、广泛地征求合同各方意见，特别是应考虑轨道建设投资的投入成本等情况，确保评估结果公平、合理，以体现合同各方平等，合法权益得到尊重和维护。二是作价出资金额应综合各种因素来核定。列入土地作价出资计划的项目，均以轨道设施或交通衔接项目为由申请办理作价出资用地的规划选址（核发规划蓝线），大多处于老城区、规模较小，除了确保交通衔接规划功能（配套建设P+R停车场、公交车首末站等）以外，一些项目还需承担较多回建安置任务等社会责任，市政公共设施项目投资大。另外，基于同步建设需要，一体化综合开发与轨道设施建设关系密切，普遍建设周期长、市场风险不确定因素较多，但在土地评估时，未充分考虑这些不利因素，可能造成土地评估价格虚高的情况。因此在确定作价出资金额时，不应简单根据土地评估价确定，而需进行相应修正。

四、轨道作价出资项目配套建设应遵循有偿使用原则

城市轨道上盖物业一体化综合开发项目，其宗地规划条件既要体现与城市总体规划的协调性，又要突显轨道上盖物业的项目特性，各项指标应充分优化或实行差异化审批。根据规划控制确需配套建设的交通衔接（公交首末站、P+R停车场等）等市政公共设施项目，属于非市场化经营的配建设施，规模较大、投资较高，由轨道建设投资主体负责筹措建设资金，将增加其融资压力，也造成非销售型产品资金沉淀，形成较大财务成本，降低开发收益，同样拉低反哺轨道建设和运营资金缺口的贡献度。因此，轨道作价出资项目不应承担过多的配套建设内容。如必须配建的，建成后需遵循市场经济规律，实行有偿使用或有偿移交。

五、轨道作价出资项目应综合考虑建设时序问题

在开展轨道作价出资时，国土部门将会要求确定项目的建设时序，即明确项目的具体开工、竣工日期。实施一体化综合开发的土地作价出资项目，普遍存在征地拆迁难度大、与轨道交通设施建设同步建设的周期长、时间跨度大等问题，也受周边配套未完善、开发时机未成熟等因素影响，开竣工日期需就个案进行具体分析、论证确定。"招拍挂"出让地块项目"签订合同即为交地、一年内开工、三年内竣工"的习惯做法并不适用于轨道作价出资项目，应为轨道建设投资主体进行市场分析、投资决策、资金筹集、办理资本金转增等工作预留出充分的时间。