2019年12月30日，国务院颁布了国令第724号《保障农民工工资支付条例》（下称“《条例》”），该条例将于2020年5月1日起正式施行。《条例》作为专门保护农民工权益的特别立法，体现了国家用法治手段推动根治拖欠农民工工资问题的决心。

公司作为房地产开发建设单位，应对《条例》中涉及建设单位的相关内容给予重视，避免因拖欠农民工工资导致项目建设受阻。现将《条例》对建设单位的影响及建设单位可采取的应对措施分析如下。

一、资金安排承诺制：开工建设的前置条件

《条例》第二十三条规定:“建设单位应当有满足施工所需要的资金安排。没有满足施工所需要的资金安排的，工程建设项目不得开工建设；依法需要办理施工许可证的，相关行业工程建设主管部门不予颁发施工许可证。政府投资项目所需资金，应当按照国家有关规定落实到位，不得由施工单位垫资建设。”

但是，“满足施工所需要”的判断标准是什么？“资金安排”的证明形式如何？《条例》并没有给出解释，不排除地方政府后续根据项目所在地具体情况制定相应政策的可能。从目前的行政管理情况来看，政府部门一般要求建设单位出具有关资金安排的承诺书，承诺书的具体内容根据不同地区的政策要求有一定差异。《条例》正式施行后，政府部门关于资金安排的证明形式会否收严、会否将支付担保等要求纳入资金安排及作为开工前提，均未确定。因此，建设单位应持续关注有关政策动向，在项目建设前期给予关注，避免因为资金问题影响开工时间。

二、支付担保法定化：征信系统的关联风险

《条例》第二十四条规定：“建设单位应当向施工单位提供工程款支付担保。”这是我国第一次在行政法规层面上明确要求建设单位提供支付担保。

《条例》第49条规定：“建设单位未依法提供工程款支付担保或者政府投资项目拖欠工程款，导致拖欠农民工工资的，县级以上地方人民政府应当限制其新建项目，并记入信用记录，纳入国家信用信息系统进行公示。”

由于关联征信系统，如果支付担保被启动，可能会影响建设单位的企业征信，进而导致其在融资、贷款、服务准入、金融交易等领域受到不利影响。为避免这种系统性风险，防止施工单位在工程款存在争议时以此作为砝码，建议建设单位做好如下两点：

第一，建设单位应提前与银行等金融机构做好沟通，关注支付担保的办理条件、成本以及对企业征信的影响。

第二，《条例》并未强调支付担保与履约担保的对等关系，因此，“对等”并非法律或行政法规层面的强制性要求。建设单位可考虑对保函进行合理安排，并在施工合同中加以匹配设置，优化支付担保机制，尽量降低法律风险。

三、工程款项分账制：人工费用的专款专用

《条例》第二十四条规定，“……工程施工合同，应当约定工程款计量周期、工程款进度结算办法以及人工费用拨付周期，并按照保障农民工工资按时足额支付的要求约定人工费用。人工费用拨付周期不得超过1个月……”第二十九条规定，“建设单位应当按照合同约定及时拨付工程款，并将人工费用及时足额拨付至农民工工资专用账户，加强对施工总承包单位按时足额支付农民工工资的监督。”第三十五条进一步规定，“建设单位与施工总承包单位……因工程数量、质量、造价等产生争议的，建设单位不得因争议不按照本条例第二十四条的规定拨付工程款中的人工费用……”

上述规定创立了工程款项的分账制度，即要求人工费用与其他工程款分别拨付，人工费用至少要按月拨付至农民工工资专用账户；并且，实施风险隔离机制，即建设单位不得因工程争议不拨付人工费用。

实际上，很多建设单位并不想拖欠农民工工资，但因为低价中标、违法转包、支付渠道不通畅、支付环节不透明等诸多原因，导致农民工工资被克扣，甚至引发群体事件，反而影响了工程进度。《条例》规定，施工总承包单位应开设农民工工资专用账户，建设单位将人工费用从工程款中剥离出来，优先拨付至该账户，防止人工费用被材料设备费、企业管理费等挤占。

但是，在实操层面，人工费用与其他工程款剥离的方式是什么？所谓“人工费用”，是按照当期已完工程价值中的人工费计算，还是按照工程款的固定比例计取，抑或按照实际发生的农民工工资来核算？《条例》没有明确。确定人工费用的数额、比例或计算方法的难题，需要各方主体共同解决。为此，建议建设单位做好如下两点：

第一，对于采用招标方式的建设项目，建设单位应在招标阶段即对合同条款作出安排，在“人工费用”条款设置上，建设单位应考虑周全，以满足《条例》对“保障农民工工资按时足额支付” 的要求。

第二，对于《条例》施行前已签署合同的建设项目，建设单位应考虑通过补充协议等方式，落实与分账制度、农民工工资专用账户有关的机制，以应对监管要求。

四、清偿责任穿透制：突破合同的相对关系

《条例》第二十九条规定：“因建设单位未按照合同约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，建设单位应当以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资。”

《条例》第三十六条规定：“建设单位或者施工总承包单位将建设工程发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，由建设单位或者施工总承包单位清偿。”第三十七条规定：“工程建设项目违反国土空间规划、工程建设等法律法规，导致拖欠农民工工资的，由建设单位清偿。”

上述条款确定了建设单位的先行垫付机制和直接清偿责任，两者都属于对合同相对性的突破。需要特别说明的是，实践中，即便建设单位不存在欠付工程款的行为，但项目出现农民工讨薪、上访等情况时，建设单位经常会不得不直接向劳务分包单位或农民工支付工程款或工资。如建设单位预先支付了实际施工人员或农民工工资，建设单位应创造并保留有关款项代付的证据资料，避免因举证不充分而在诉讼中陷入被动，导致无法在后续工程款中抵销。

基于上述情况，建议建设单位做好如下三点:

第一，在工程项目发包时，建设单位要根据项目性质和规模确定施工单位的资质要求，并提高对资格审查的重视程度，确保不出现“将建设工程发包给个人或者不具备合法经营资格的单位”的情况。

第二，在工程项目土地、立项、规划、施工等环节，建设单位要确保合法合规，重视有关行政手续及证照办理，杜绝未批先建、超规建设、无证开工等情况，避免因项目违法引发系统性风险。

第三，建设单位要在施工合同中进行条款设计，降低或转移有关风险，并做好农民工工资保障措施的制度建设，在工程管理过程中注意创造及保留人工费用已足额拨付至专用账户的证据。

五、停工征信双风险：违规行为的连锁效应

《条例》就建设单位未履行有关农民工工资支付保障措施的法律后果，进行了细化规定，具体涉及责令项目停工、罚款、关联征信、先行垫付、对建设单位负责人给予处分等。这一系列的连锁效应使得建设单位的违规成本更高、风险更突出。鉴于此，建议建设单位做好以下几点：

第一，《条例》规定的建设单位保障措施（包括资金安排、支付担保、分账制度、专用账户、资料管理、合规建设等）应给予充分重视，提前做好整体制度架构，并确保落到实处。

第二，《条例》规定的施工单位保障措施（包括农民工工资专用账户、工资保证金、劳动用工实名制等）同样不容忽视，建设单位应通过合同条款及履约管理督促落实。具体而言，可在合同中约定施工单位应采取的措施，匹配设置有关违约责任及造成停工时的责任承担，并采用资料备案、抽查抽检、与工程款支付挂钩等方式进行监督，建立农民工工资拖欠防控机制。

第三，一旦自身或施工单位被认定构成《条例》规定的违规情形或存在违规风险，建设单位应及时整改并与主管部门充分沟通，尽量避免陷入项目停工、信用降级的被动局面。